Economista, egresado del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Tiene estudios de maestría y doctorado por la Universidad de Columbia. Fue funcionario por 30 años en el Banco de México, fungiendo como director de Relaciones Externas, coordinador de la Oficina del Gobernador y gerente de Análisis Macrofinanciero, entre otros. Laboró en la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) y fue Economista Senior en el Fondo Monetario Internacional (FMI). Es socio consultor de MAAT Asesores S. C. para temas de análisis macroeconómico, finanzas y economía internacional y sistemas de pensiones. Es autor de libros y artículos y de una columna semanal en El Economista. Es miembro de tres comités técnicos del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF) y del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI).
* Agradezco a Verónica González Vázquez las discusiones sobre el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y el sistema de pensiones a lo largo de los años en que fuimos compañeros de trabajo en la CONSAR, y que, desde 2017, hayamos desarrollado juntos una propuesta integral de reforma que seguimos actualizando. Mucho del contenido de esta lectura refleja innumerables conversaciones sobre el tema. Desde luego, soy responsable de cualquier imprecisión o error que subsista en este texto. También agradezco el apoyo eficiente de Francisco Flores y Juan Carlos Alderete para la elaboración y actualización de las gráficas.
El drama actual de la insuficiencia de las pensiones es mundial. Para ejemplificar, resulta muy ilustrativo un supuesto intercambio que realiza un adulto mayor diciéndole a su joven nieto:
—¡Yo a tu edad ya trabajaba!
El nieto responde:
—¡Pero yo a tu edad aún trabajaré!
¿Por qué interesa el tema del ahorro para el retiro y las pensiones? Es de interés por tres razones importantes, vistas desde diferentes ópticas:
Por lo tanto, es importante conocer el estado que guarda el SAR en México, así como el sistema de pensiones, su problemática y las opciones que existen para mejorar las tres perspectivas mencionadas. A lo largo de los años, se han efectuado varios diagnósticos sobre el estado que guardan las pensiones en México. Entre los más amplios y completos puede consultarse a Herrera,1 Aguirre,2; Vásquez,3 Alonso, Hoyo y Tuesta,4 Villagómez,5 Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR),6 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)7 y González y Rubli.8
Esta lectura consta de seis secciones: en la primera se presentan las principales características de los sistemas pensionarios, el papel de la demografía en el análisis pensionario y el esquema analítico de pilares. El segundo apartado describe los principales rasgos del sistema de pensiones de México. La sección tres es una descripción de la mecánica y operación básica del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y de las pensiones en México. La cuarta sección versa sobre la problemática del SAR y ofrece una evaluación sobre el sistema con base en cuatro criterios. La quinta sección comenta las medidas de cambio que se presentaron en una iniciativa gubernamental en julio-agosto de 2020 y ofrece comentarios críticos al respecto. Finalmente, la sexta sección plantea, a manera de conclusión, que para mejorar estructuralmente al sistema se requiere una reforma urgente que sea verdaderamente integral y que, como tal, ha sido pospuesta ya por varios años.9
Es importante señalar un punto sobre los principales indicadores del SAR. La fuente oficial de todos ellos es la CONSAR y para esta lectura se utilizaron cifras provenientes de dicha fuente, contenidas en su página electrónica.10 Asimismo, en esa página web, además de la amplia base de datos, la CONSAR ofrece documentos de análisis y jurídicos, informes y orientación y trámites para el cliente. Es indiscutible que la pensión forma parte de la arquitectura de la seguridad social de un país.
10 Enlace
En el siglo XIX, el Estado asumía totalmente la responsabilidad de velar por el bienestar de sus ciudadanos en la vejez. Era la visión del canciller Otto von Bismarck, estadista prusiano de fines de ese siglo, la cual imperó en Europa. El mecanismo consistía en que los trabajadores realizaban una aportación a la seguridad social, pero el Estado garantizaba el beneficio de una pensión generosa al momento de su retiro. Ese sistema es el de beneficio definido (BD), ya que precisamente lo que estaba definido, mediante un compromiso del Estado, era el beneficio en la forma de una pensión.
Con esto, a continuación, se revisan con mayor detalle las características de un sistema BD. Por lo general, este sistema son típicamente planes gubernamentales en los que se define, de manera predeterminada, el pago (beneficio pensionario) que se obtendrá, mediante una regla que todos conocen y que, principalmente, se basa en la antigüedad laboral, historia salarial y edad. De este modo, hay una contribución obligatoria, administrada por el gobierno para financiar los beneficios, los cuales deberán ser complementados por recursos públicos presupuestales para garantizar el beneficio prometido. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) fue concebido en 1943 bajo esa forma para administrar -dentro de la seguridad social- un esquema pensionario de BD. En las décadas de los años cincuenta, sesenta y setenta los sistemas de BD se consolidaron en el mundo gracias a la combinación de dos factores favorables:
Estas dos circunstancias también se presentaron en México, pero comenzaron a cambiar. La demografía entró en una etapa de mayor envejecimiento y se dieron crisis macroeconómicas y de finanzas públicas recurrentes. Así, los sistemas de BD comenzaron a tener dificultades de financiamiento y los no financiados se transformaron en sistemas de reparto. Éstos se conocen por su término en inglés como Pay as You Go (PAYG) y se basan en un “acuerdo intergeneracional”, en el que las pensiones de los jubilados se pagan con las contribuciones de los trabajadores activos. Es decir, los jóvenes activos en la fuerza laboral financian con sus aportaciones la pensión de los adultos mayores. La viabilidad del financiamiento de estos sistemas de reparto depende de la proporción que exista entre personas jubiladas y activas. Así, el IMSS transformó su sistema pensionario de BD en uno de reparto.
Pero con el tiempo el sistema de reparto también se fue tornando insostenible debido a que los dos factores mencionados lo afectaron: por un lado, la transición demográfica con su envejecimiento poblacional y, por el otro, la presión fiscal, al haber cada vez menos trabajadores activos para financiar a los retirados. De este modo, las reservas para el reparto se tornaron insuficientes y los sistemas mostraban déficits actuariales no financiables.
Para enfrentar esta crisis pensionaria, era inevitable reformar el sistema y transitar hacia uno de contribución definida (CD). En 1997, en México se efectuó dicha reforma para los afiliados al IMSS (sector privado) y, en 2007, para los trabajadores públicos afiliados al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Fueron cambios estructurales radicales que modificaron el paradigma del sistema de pensiones para convertirlo fiscal y financieramente viable.
Las principales características de un sistema pensionario de CD son:
Como se mencionó, en México la reforma de BD a CD para los trabajadores del sector privado cotizantes al IMSS se conoce como Ley 97. El núcleo central del sistema CD son las entidades administradoras de los recursos ahorrados para el retiro por los trabajadores que se conocen en nuestro país como las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE) que surgen con la Ley 97. En la actualidad hay diez opciones de AFORE: ocho privadas, una pública y una mixta.11 De esta forma, todos los afiliados a partir del 1 de julio de 1997 automáticamente se rigen por esta Ley 97 del sistema de CD, mientras que los afiliados anteriores a esa fecha se rigen por la Ley 73 del IMSS de BD.12 A estos pensionados también se les conoce como la generación de transición. En tanto, los trabajadores públicos que cotizan al ISSSTE se rigen por la ley pensionaria de la reforma de 2007, es decir, la Ley 2007. Coloquialmente, la Ley 73 -del IMSS- y la anterior del ISSSTE se conocen como el sistema viejo y la Ley 97 (IMSS) y el décimo transitorio (ISSSTE) como el nuevo. En la actualidad, aproximadamente bajo el viejo sistema cotizan 6 153 millones, en el nuevo 14 357 millones de personas y se pagan pensiones bajo la Ley 73 a 4 805 millones de pensionados.13 Es relevante decir que todavía no hay pensionados por la Ley 97; los primeros que cumplirán con las 1 250 semanas de cotización indispensables para la pensión las alcanzarán en julio de 2021.
Gráfica 1
Pirámide poblacional de México
Eje de ordenadas: grupos de edad de la población con intervalos de 12 años
Eje de abscisas: grupos poblacionales en millones
Hombres a la izquierda y mujeres a la derecha
Fuente:
Elaboración propia a partir de las Proyecciones de la Población Nacional 2016-2050 e Indicadores Demográficos Básicos 1990-2010 de Consejo Nacional de Población (CONAPO).
Como ya se mencionó, los cambios demográficos jugaron un papel muy relevante en la falta de sostenibilidad de los sistemas de BD. Más aún, las proyecciones mundiales actuales del envejecimiento poblacional constituyen un gran reto. Esa tendencia se representa con la conocida pirámide poblacional, donde a medida que se tiene una mayor proporción de la población en condición de adulto mayor hay menos jóvenes y la pirámide se va ensanchando en su parte superior. A la vez, la esperanza de vida se va alargando en el tiempo. La gráfica 1 presenta la pirámide para México proyectada para el año 2030. Debido al envejecimiento de la población, la pirámide presenta una ampliación superior muy rápida. También indica que el número de personas que se incorporará al mercado laboral aumentará considerablemente y éstos serán adultos dependientes.
Gráfica 2
Población, en México, de 65 años y más
Millones
Fuente:
CONAPO (base
2016-2050).
En la gráfica 2 puede apreciarse como irá aumentando en las próximas décadas la población mexicana mayor a 65 años. De casi 10 millones en 2019, aumentará a 25 millones en 2050. Por su parte, la gráfica 3 indica el aumento de la esperanza de vida después de los 65 años. Hoy, esa esperanza es de casi 18 años. Ese es un reto para el sistema de pensiones: la gente vivirá más, por lo que deberá financiar sus gastos en la vejez con una pensión durante un mayor número de años.
Fuente:
World Population
Prospects (2019).
Gráfica 4
Población alcanzando la edad de 65 años (1990-2050)
Promedio por día1/
Fuente:
Elaboración propia a partir de las Proyecciones de la Población Nacional 2010-2050 e Indicadores Demográficos Básicos 1990-2010 de CONAPO.
Finalmente, la gráfica 4 presenta el cálculo del número de mexicanos que, en promedio, cumple diariamente 65 años, que es la edad para pensionarse. Ese número creciente representa un desafío importante. En 2020 por ejemplo, cada día en promedio hay casi 2 170 personas cumpliendo 65 años.
La conclusión es que no se puede desvincular el análisis pensionario de la tendencia demográfica. Ello es relevante para diseñar cualquier reforma al sistema.
Para analizar un sistema pensionario se utiliza lo que se conoce como el esquema de pilares. La mejor representación de los pilares se atribuye al Banco Mundial.14 Este consiste en cinco pilares (del cero al cuatro) y se presenta en el diagrama 1. En dicho diagrama, las categorías superiores indican el número del pilar y su descripción y las categorías inferiores corresponden a la situación en México.
Idealmente, una pensión debería sumar los cinco pilares. No obstante, en México los pilares están fragmentados, no se interconectan y, por ende, no suman entre sí.
14 Holzmann & Hinz (2005).
Diagrama 1
Esquema de pilares pensionarios
Sistema Nacional de Pensiones en México
Adicionalmente, el Banco Mundial incluye un quinto pilar, el cual contempla ingresos provenientes del soporte informal (familiar), otros programas sociales formales (servicios de salud), otros activos individuales financieros y no financieros y las hipotecas inversas.
Fuente:
Holzmann & Hinz (2005).
Diagrama 2
Múltiples sistemas de pensiones
Fuente:
Elaboración propia.
En nuestro país no existe un sistema nacional de pensiones, sino que coexisten múltiples sistemas. Las reformas de 1997 y 2007 apenas cambiaron la situación de BD a CD para los trabajadores del sector privado y los servidores públicos. Así, surgió el SAR. Pero debe tenerse en cuenta que el SAR no es un sistema de pensiones, sino que es un sistema para ahorrar para el retiro. Esta distinción es importante pues frecuentemente se le quiere exigir al SAR que cumpla con los requisitos de un esquema de pensión, cuando lo que hace es organizar y manejar el ahorro para la jubilación. Con la reforma se creó al órgano gubernamental regulador de las AFORE que es la CONSAR.
En el diagrama 2 se representan los sistemas de pensiones que existen en México. Hay sistemas que comprende el SAR (recuadro 1), pero hay otros que están fuera de él y que en su mayoría aún corresponde a un sistema de reparto o de BD (recuadros 2, 3 y 4). El recuadro 5 presenta planes híbridos de BD y CD. Esos sistemas ejercen una gran presión sobre las finanzas públicas federales, estatales y municipales, llevando en muchos casos a su situación de insolvencia. Es un hecho que las reformas no lograron consolidar un Sistema Nacional de Pensiones (SNP), que idealmente debería englobar a todos los sistemas que muestra el diagrama 2. Su creación para completar la transición de los sistemas de reparto y de BD a CD es una asignatura pendiente para tener un sistema más sostenible, saludable desde el punto de vista financiero y, sobre todo, integrado bajo un mismo principio.
Existe una libre elección de AFORE por parte del trabajador y éste tiene la posibilidad -bajo ciertas reglas- de cambiarse de administradora. A esto la CONSAR lo registra como traspaso. La cuenta individual en la AFORE es única para cada trabajador. Se encuentra a su nombre, le pertenece y está identificada con su Número de Seguridad Social (NSS) o con su Clave Única de Registro de Población (CURP). En la cuenta individual se acumulan los recursos provenientes de las aportaciones bimensuales y como son de la propiedad del titular, el saldo es heredable en caso de fallecimiento. Estas contribuciones son fijas y obligatorias para afiliados del IMSS e ISSSTE. En cada caso se hacen con las siguientes proporciones del salario mínimo de cotización: para el IMSS, el trabajador aporta 1.125%, el patrón 5.150% y el gobierno 0.225% para una cotización total de 6.5%. En el caso del ISSSTE, la aportación total es de 11.3%, ya que el trabajador contribuye con 6.125% y el patrón-gobierno, 5.175%. Si se toma como ejemplo el caso del IMSS, la cuenta individual tiene la subcuenta de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez (RCV). Se divide en dos componentes: Cesantía, Edad Avanzada y Vejez, y Retiro. En este último ramo se deposita 2% de la aportación total patronal de 5.150%. Es decir, el 3.150% restante junto con las contribuciones del gobierno y el trabajador se registran en el ramo de Cesantía en Edad Avanzada y Vejez. Adicional a la cotización total de 6.5%, el gobierno deposita una cuota social que depende del salario del trabajador aplicable hasta 15 salarios mínimos: es un monto fijo diario en pesos que se ajusta periódicamente. Por ejemplo, si el salario es hasta un salario mínimo, la cuota social vigente es de $5.92 pesos diarios.
Cualquier persona puede abrir una cuenta en una AFORE y los trabajadores independientes que no tienen patrón pueden cotizar voluntariamente en el SAR con los montos de su elección.
Congruente con el pilar 3 referido en la sección anterior, el trabajador puede efectuar aportaciones de ahorro voluntario de largo plazo a su cuenta. Las aportaciones pueden ser de cualquier monto deseado por el ahorrador y eligiendo plazos predeterminados por las reglas que establece la CONSAR con una estructura diferente de comisiones.15 La motivación de esta clase de ahorro es depositarlo por un periodo largo y una ventaja importante es que este tipo de depósitos está sujeto a deducibilidad fiscal. Desafortunadamente ante el escaso hábito por ahorrar y ante la ausencia de promoción, el nivel de ahorro voluntario es sumamente bajo.16
En cuanto a los requisitos para hacer válido el derecho a una pensión, más adelante se explicarán, pero por ahora es vital señalar que se debe cumplir con el número de semanas cotizadas: 1 250 semanas si se tiene el régimen de la Ley 97 (casi 25 años) y 500 semanas si es bajo la Ley 73 (casi diez años).
16 Para un análisis de los determinantes y situación del ahorro voluntario, véase Rubli (2016).
Las reglas también permiten dos tipos de retiro del saldo de la cuenta: por matrimonio (una sola vez) y por desempleo (cada cinco años). Los montos y las reglas para estos retiros están especificados por la CONSAR.17 Los retiros que se efectúen por desempleo disminuirán en ese monto el registro de los meses cotizados. Una vez que la persona haya encontrado un nuevo empleo, podrá regresar ese monto a su cuenta y así recuperar las semanas restadas. Estos retiros son criticados puesto que los fondos para la pensión no se deben gastar antes de tiempo, pero se entiende que ante una emergencia, como perder el empleo, el trabajador requiera de recursos urgentes. El problema es la inexistencia de un seguro de desempleo y estos retiros no deben sustituir esa ausencia. Precisamente, crear dicho seguro es otra prioridad de política pública que se ha pospuesto en México.
Las AFORE manejan un conjunto de fondos de inversión para que -a nombre del cuentahabiente- se invierta en rubros que beneficien al trabajador. Estos fondos se conocen como Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro (SIEFORE). La CONSAR, como regulador, establece las clases de activos en los que estos fondos pueden realizar sus inversiones y lo hace mediante la especificación de un régimen de inversión para cada fondo, que establece límites máximos para invertir en los diferentes activos permitidos.18 Como los recursos estarán en la AFORE por un periodo largo hasta la jubilación del titular, el régimen de inversión privilegia activos de largo plazo. Como el pasivo -el pago de pensión- es a largo plazo, se deben alcanzar los activos también a un largo plazo. El régimen de inversión se ha ido ampliando continuamente para darle la oportunidad a las administradoras de diversificar sus carteras y obtener así un mejor rendimiento que, al final, es un beneficio para el titular de la cuenta. Las principales clases de activos autorizados para que las AFORE integren su cartera son: valores gubernamentales (49%); deuda privada nacional (20%); renta variable internacional (16%); renta variable nacional (7%) y Fideicomisos de Infraestructura y Bienes Raíces (Fibras) y Certificados de Capital de Desarrollo (CKDs) (8%). Los porcentajes presentados son la proporción del activo en el portafolio actual. Destaca que prácticamente la mitad de estas inversiones son en financiamientos y proyectos que contribuyen al desarrollo económico nacional.
A lo largo de la existencia del SAR, debe reconocerse que las AFORE han ofrecido rendimientos en términos reales muy atractivos que son de los mayores que se pueden obtener en el sistema financiero. Por ejemplo, los rendimientos históricos prácticamente han duplicado a la tasa que brindan los Certificados de la Tesorería de la Federación (CETES). Es responsabilidad de la CONSAR que dicho régimen de inversión guarde una adecuada relación riesgo-rendimiento. Por ello, diariamente supervisa y vigila el cumplimiento de dicho régimen, y en caso de violación, impone multas a las AFORE infractoras.
Gráfica 5
Comisión autorizada sobre saldo para el año
Promedio porcentual
Fuente:
CONSAR.
Por el manejo financiero de la cuenta, la AFORE le cobra al titular una comisión. Esta es diferente para cada AFORE y es autorizada por la CONSAR. La comisión se fija anualmente, se cobra sobre el saldo de la cuenta individual19 y a lo largo de los años el promedio del sistema se ha venido reduciendo (gráfica 5), aunque se estima que aún hay espacio para reducciones futuras más agresivas. Lo relevante para el cuentahabiente es fijarse en el rendimiento neto de su cuenta, es decir, el rendimiento bruto menos la comisión. Por ello, en caso de optar por cambiarse a otra AFORE, el trabajador debe estar consciente de las comisiones para comparar los rendimientos netos entre administradoras.
A partir de 2020 el sistema de fondos se apega a la práctica internacional de fondos generacionales (Target Date Funds). Antes, los cuentahabientes estaban divididos por grupos de edad en cinco SIEFORE básicas. A cada una le correspondía una estrategia de inversión distinta, que tenía como horizonte el tiempo que el trabajador permanecía en ella. Automáticamente al cumplir la edad que lo ubicaba en otro fondo, el titular era cambiado. Ahora, los ahorradores permanecen en un fondo generacional durante toda su vida laboral. Al no tener que cambiar los ahorros a otro fondo cada cierto tiempo, la estrategia se puede ajustar de manera más continua y tomar decisiones de inversión que beneficien al trabajador en un plazo más largo. Estas estrategias se basan en la edad del trabajador, su trayectoria laboral y el tiempo que le falte para su retiro, buscando los mayores rendimientos posibles. Esto significa que al cuentahabiente se le ubica en un fondo que corresponda al rango de años de nacimiento determinados. Ese fondo de esa generación lo irá acompañando a lo largo de su vida laboral. Las generaciones de los cuentahabientes de mayor edad tendrán regímenes de inversión más conservadores que los más jóvenes, pues éstos últimos toleran mayor riesgo en la inversión al tener todavía un retiro lejano.
19 Al iniciar el SAR, en 1997, lo hizo con un sistema dual de comisiones: una sobre saldo y otra sobre el flujo de la cuenta. Este régimen de cobro fue muy confuso, desigual e impedía una adecuada comparación entre AFORE. En marzo de 2008 se cambió dicho esquema dual por el actual cobro únicamente sobre
el saldo.
Diagrama 3
Requisitos y beneficios de pensión para cotizantes del IMSS
Fuente:
Elaboración propia.
Al llegar el momento de su jubilación y si se alcanzaron los requisitos bajo los dos sistemas de Ley 73 y Ley 97 (para el IMSS), el cotizante recibirá una pensión vitalicia. El monto de lo que recibirá se conoce como tasa de reemplazo (TR), que es la proporción de la pensión con relación al último salario percibido. Desde luego todos quisieran que la tasa de reemplazo fuese lo más cercano a 1, es decir, lo más parecido al último sueldo. En la sección 4.2. se hablará de las tasas de reemplazo para nuestro país.
El diagrama 3 resume los requisitos y beneficios de pensión bajo los dos sistemas, Ley 73 y Ley 97.
Gráfica 6
SAR: total de recursos en las AFORE
Activos en pesos corrientes y como porcentaje del PIB a marzo de 2020
Fuente:
CONSAR e Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
Gráfica 7
SAR: total de cuentas individuales en las AFORE
Número y tasa de crecimiento a mayo de 2020
Fuente:
CONSAR
El tamaño del SAR ha crecido vertiginosamente a lo largo de los años. Hoy es -después de la banca- la institución financiera que maneja el mayor número de activos que equivalen en la actualidad a más de 4 billones de pesos equivalentes a más de 16% del PIB (gráfica 6). Es preciso mencionar que prácticamente la mitad de ese saldo acumulado en las cuentas de las AFORE corresponde a rendimientos generados y la otra mitad a las aportaciones. El SAR maneja hoy más de 65 millones de cuentas (gráfica 7), de las cuales aproximadamente 20 millones corresponden a cuentas activas, es decir, que reciben regularmente aportaciones.
Para que el trabajador conozca la situación de su cuenta, la CONSAR ha emitido una serie de lineamientos de información y servicios que las AFORE están obligadas a proporcionar a sus clientes. A la vez, es preciso ofrecer explicaciones sencillas y detalladas sobre el tema del retiro y cómo prepararse para ese evento. En esto, algunas AFORE lo hacen mejor que otras y tanto la CONSAR como la asociación que representa a las administradoras, es decir, la Asociación Mexicana de Afores (AMAFORE) lo hacen continuamente como parte de sus funciones. Para el buen funcionamiento del sistema, la información y la transparencia son dos elementos imperativos.
Como se mencionó, la reforma de 1997 fue un paso decisivo para incorporar la AFORE al SAR y así dotar al sistema de sostenibilidad financiera a futuro. Sin duda, ha representado una mejora sustancial comparada con el esquema anterior. No obstante, subyacen problemas importantes que, al momento del diseño de la reforma, no se contemplaron. Además, la coexistencia de los dos sistemas -el viejo y el nuevo- presenta dificultades especiales para la transición completa al nuevo sistema. El estándar internacional para evaluar el desempeño de los sistemas de pensiones fue propuesto por el Banco Mundial y cubre tres criterios:20 a) la cobertura poblacional; b) la suficiencia de la pensión; y c) la sostenibilidad financiera y fiscal. Adicionalmente a estos indicadores, puede agregarse otro criterio que es el del grado de fragmentación de los pilares. Los cuatro representan la principal problemática y desafío del SAR. Para ampliar la información, a continuación se revisarán las características de cada uno de estos criterios.
El indicador más claro de que la cobertura poblacional del sistema es deficiente es la elevada proporción de la informalidad laboral. Aunque ha mejorado, prácticamente seis de cada diez trabajadores de la población ocupada están en la informalidad, por lo que no tienen acceso a la seguridad social. Esto significa que están excluidos del SAR y, por lo tanto, no tendrán una pensión. Otra medición de la baja cobertura se representa con la densidad de cotización. Ésta se refiere a la proporción de años cotizados en el SAR en relación con el total de años laborados. La densidad en México es muy baja y si se considera a la generación AFORE, la densidad requerida es de 60 a 63%, que resulta de dividir el requisito de 1 250 semanas cotizadas entre una vida laboral supuesta de 40 años. Pues bien, un cálculo para la generación de la Ley 97 arroja una densidad promedio de 42.9%.21 La implicación de lo anterior es que cerca de 70% no alcanzará una pensión. Es decir, no estará dentro de la cobertura del SAR. Una posible explicación de este resultado es que en México se tiene una elevada transición de los trabajadores entre el sector formal e informal. Muchos laboran algunos años en una empresa formal y luego optan por irse a la informalidad un número de años y luego regresarán a la actividad formal por otros años más. Esta intermitencia reduce los periodos de cotización y recursos acumulados en la cuenta para el retiro.
21 CONSAR (2017).
Gráfica 8
Porcentaje de la población de 65 años y más con pensión
o jubilación de algún instituto de seguridad social
Por quintil de ingreso
Fuente:
Elaboración propia a partir de los microdatos de medición de pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), bases 2012 y 2014, así como con sus reportes bianuales.
Un cálculo aceptado por la CONSAR es que en la población de la generación AFORE IMSS, la cotización promedio únicamente es cercana a 14 años, frente al requisito de casi 25 años. Esto se agrava por la transición que hay entre la formalidad y la informalidad. Con ello, solo 23.9% estaría en condiciones de cumplir con el requisito de 1 250 semanas de cotización para acceder a una pensión al llegar a los 65 años. El resto (76.1%) no cumplirá con dicho requisito y no tendrá derecho a una pensión. En la terminología técnica recibirá una negativa de pensión y retirará, en una sola exhibición, los recursos acumulados en la AFORE. Hay que señalar que esta cifra es similar a la obtenida a partir del cálculo de la densidad que se comentó.
Finalmente, la gráfica 8 evidencia con dramatismo la baja cobertura. Muestra que, de la población total mayor a 65 años, solo 29% tiene una jubilación de algún instituto de seguridad social.
Este criterio, que en inglés se denomina adequacy, se refiere a qué tan suficiente será la pensión que se recibirá, es decir, qué tan adecuada es para financiar los gastos de la vejez. Esta suficiencia se mide por la tasa de reemplazo (TR), la cual es la proporción de la pensión en relación al último salario (o un promedio) percibido. El estándar internacional establece que una pensión adecuada es aquella con una tasa de reemplazo de 70%. Esto porque en la vejez la composición del gasto cambia: algunos bienes y servicios se dejan de consumir mientras que otros se consumirán con mayor intensidad.
Existe una disparidad entre las TR del viejo y del nuevo sistema, ya que la generación de la Ley 73 -por ser de BD- tiene derecho a una pensión generosa, pero sujeta a insostenibilidad financiera. Los cálculos indican que en promedio un jubilado de la Ley 73 tendrá una TR cercana a 90%, mientras que los cálculos sobre la TR de la generación AFORE fluctúan entre 23% a 28%, en promedio.22
22 OCDE (2016).
Gráfica 9
Estimación del costo fiscal de pensiones para afiliados al
IMSS para Ley 73 y Ley 97
Costos Fiscales
(Flujos)
Fuente:
CONSAR.
Este problema se hará evidente conforme comiencen a retirarse los de la Ley 97 (la mayoría lo hará, más o menos, entre 2034-2037).
¿Por qué la TR de la nueva generación es tan baja? Hay varias causas, pero sin duda la principal es el monto tan bajo de la aportación obligatoria del 6.5%, la más baja de todos los miembros de la OCDE. Esto no debe sorprender: si se contribuye poco, se obtiene poco. Así, es imprescindible aumentar la cotización obligatoria para mejorar las TR.
Este criterio se refiere a la capacidad de un gobierno para mantener al sistema operando sin presiones fiscales. En México, implica una complejidad fiscal pues las finanzas públicas tienen que enfrentar el financiamiento de los dos sistemas mientras coexistan. La mayor presión es la del esquema de la Ley 73, pues representa un compromiso mayor ineludible adquirido en el pasado. Las pensiones bajo esta ley están topadas a 25 salarios mínimos.
El costo total del gasto para pensiones en el presupuesto federal calculado a valor presente de 2016 equivale a 46.2% del PIB. Este total se desglosa en 32.2% para el pago de las pensiones de la Ley 73 mientras que el costo para el gobierno de Ley 97, representado por los componentes de la aportación (RCV), la cuota social (CS) y la pensión mínima garantizada (PMG), suma 14% del PIB. Esto se muestra en la gráfica 9, donde se aprecia que el pico del costo de la Ley 73 será alrededor de 2032-2035. El costo desaparecerá cuando fallezca el último pensionado de la Ley 73.
Aunque la mayor proporción recae sobre el gasto que corresponde a la Ley 73, no deben buscarse esquemas para reducir las pensiones de esa generación anterior, como a veces se ha planteado por el gobierno o algunos organismos internacionales.23 Es un compromiso que, aunque con un costo fiscal importante, se debe afrontar responsablemente en un contexto global de ajuste de finanzas públicas y de respeto al Estado de derecho.
En la actualidad, el gasto pensionario total anual equivale a casi 4.5% del PIB. Así, el monto del gasto en pensiones que debe presupuestar anualmente el gobierno federal es cercano a 35% del gasto corriente y mayor a 20% del rubro del gasto programable. Es evidente que este compromiso es una estrecha camisa de fuerza para darle holgura al presupuesto federal para otros gastos. El reto es formidable.
23 En OCDE (2016), este organismo hace una propuesta para reducir beneficios a quienes están en la Ley 73.
Cuando se presentó el esquema de pilares, se mencionó que idealmente todos ellos deberían estar muy integrados, tener vasos comunicantes y una sinergia entre sí. Pero en México, los pilares están muy fragmentados y desconectados; no tienen interoperabilidad. Esto provoca ineficiencias, costos, y duplicidades y evita que se pueda tener un auténtico Sistema Nacional de Pensiones. Se requiere, entonces, una operación fluida entre pilares bajo el paraguas de un sistema nacional.
De acuerdo con los cuatro criterios presentados para evaluar la idoneidad del sistema de pensiones mexicano, el resultado es deficiente. Lo anterior a pesar de que la reforma de 1997 fue necesaria y tuvo muchos beneficios. Sin embargo, la situación deficiente de los cuatro criterios debe motivar la necesidad de llevar a cabo mejoras al sistema mediante una nueva reforma.
El 22 de julio de 2020 se anunció y firmó un acuerdo para llevar a cabo una reforma pensionaria con la participación del gobierno, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); el sector obrero, mediante la Confederación de Trabajadores de México (CTM) y la representación empresarial que encabeza el Consejo Coordinador Empresarial (CCE). Sin embargo, la iniciativa deberá ser sometida a la aprobación del H. Congreso de la Unión y al escribir esta lectura, todavía no había sucedido.
En realidad, no se trata de una reforma como tal, sino apenas es un débil impulso de lo mucho que falta por hacer para lograr una solución a fondo y sostenible a la problemática pensionaria. Quizá conscientes de ello la SHCP tituló al anuncio como “Fortalecimiento del sistema de pensiones”,24 de cuyo acuerdo se desprenden las siguientes acciones:
24 SHCP (2020).
Uno de los aspectos más débiles de la propuesta es que todo el aumento de la cotización recaerá en el sector patronal, lo cual refleja que la negociación fue desigual. Esto va en contra del espíritu tripartita que rige a un sistema de pensiones. El aumento en la cuota incrementará los costos laborales de las empresas, sobre todo de pequeñas y medianas empresas (PYME). Ello podría fomentar el traslado laboral a la informalidad y generar desempleo formal. Además, tenderá a bajar los salarios de la formalidad y los empresarios podrían inclinarse a trasladar el mayor costo laboral al consumidor vía aumentos de precios de sus bienes y servicios. Asimismo, la gradualidad de aumentar la cuota a lo largo de ocho años es inconveniente para el sistema como un todo, pues el impacto total será lento. Esto significa que solo los que inicien su vida laboral después de 2030 tendrán el beneficio completo de 15% de la nueva aportación total.
En la propuesta, los incrementos descritos de las tasas de reemplazo no ofrecen el soporte necesario de cálculo por lo que no fue posible replicarlos para verificar dichos cálculos.
La reducción en el requisito para recibir una pensión de 1 250 a 750 semanas cotizadas incrementará la cobertura, pues un mayor número de personas tendrá acceso a una pensión. Implícitamente esta medida es reconocer la transición laboral que hay entre los sectores formal e informal. Recuérdese que una de las dificultades mayores de alcanzar las 1 250 semanas es la elevada transitoriedad que hay de la formalidad a la informalidad. Con la reducción, se podrá tener una pensión, aunque la persona se desempeñe en la informalidad siempre y cuando haya laborado 750 semanas en la formalidad. Pero esta medida solo concierne a los afiliados al IMSS, es decir, al segmento laboral formal. Ignora a los seis de cada diez mexicanos que están en la informalidad y que deberían tener el derecho a un mínimo de seguridad social, aunque algunos se beneficiarán de la reducción de semanas cotizadas.
Finalmente, se interpreta que el gobierno incorporará su contribución actual de 0.225% a la cuota social que favorecerá a los de menores ingresos (hasta 4 UMA). El cuadro 1 resume las contribuciones de cada sector (en porcentaje):
Cuadro 1
Propuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Porcentaje
Fuente:
SHCP (2020).
Por lo expuesto, se desprende que la reforma de 1997, que originó que el sistema actual del SAR se basara en cuentas individuales de AFORE, fue necesaria para enfrentar la insostenibilidad financiera del esquema pensionario. Sin embargo, a pesar de los evidentes beneficios que se dieron, hay un gran reto en el futuro inmediato para mejorar el sistema y atender los desafíos y así alcanzar un SAR más sólido, incluyente y adecuado, conducente a un mayor bienestar social. Como se describió en la sección anterior, la iniciativa de julio-agosto de 2020 para hacer algunos cambios a partir de 2023 únicamente son medidas modestas y aisladas que, si bien van en la dirección correcta, no constituyen una reforma en sí. Esto solo puede lograrse satisfactoriamente mediante una nueva reforma que sea integral. Pero dichos cambios deben hacerse dentro del marco establecido y no plantear una reversión hacia el sistema anterior que sería inviable y llevaría a un retroceso.
Sobre todo, es que los actores (trabajadores, sindicatos, legisladores, empresarios, académicos y gobierno) deben contribuir a una discusión informada y propositiva para mejorar el Sistema de Ahorro para el Retiro, así como el sistema pensionario. Esto no debe postergarse más.
25 González & Rubli (2020).
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